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赴河北、山东学习调研全面推行行政执法三项制度情况的报告

发布时间:2018-08-21 09:21:57 作者:行政执法监督处 来源:行政执法监督处 浏览次数:

为学习借鉴河北省、山东省的先进经验,有针对性地研究解决我区行政执法监督工作特别是全面推行行政执法三项制度工作中遇到的困惑和问题,2018年7月30日至8月4日,自治区法制办牵头组成学习调研组,办党组成员、副主任范小辉同志带队,自治区法制办行政执法监督处、桂林市法制办、梧州市法制办、河池市法制办有关领导或业务骨干一行6人,先后赴河北省、山东省学习调研。现将有关情况报告如下:

一、基本情况

学习调研组着重学习河北、山东两省全面推行行政执法三项制度、建立健全行政执法监督体制机制等情况,学习调研组精心拟定调研提纲,通过听取情况介绍,与河北、山东两省法制办相关负责人及工作人员深入交流,实地走访保定市卫生监督局、青岛市政务服务中心等方式,比较系统地了解了河北、山东两省开展行政执法监督工作,特别是全面推行行政执法三项制度工作情况,进一步开阔了眼界,更新了观念,拓宽了思路,学到了经验,对于高标准、高起点全面推行全区行政执法三项制度具有重要借鉴作用。

(一)河北省全面推行行政执法三项制度试点工作的基本情况

河北省作为全国唯一省、市、县同时推行行政执法三项制度的试点省份,省委、省政府高度重视,河北省委书记王东峰强调,要深入贯彻习近平总书记的重要指示和党的十九大精神,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领,苦干实干拼命干,有力有效抓好全省改革发展稳定各项工作。省委副书记、省长许勤要求,要把三项制度改革试点作为加快法治政府建设的重要抓手,强化问题导向,统筹组织实施,发挥好试点对改革全局的示范、突破和带动作用。常务副省长袁桐利指出,三项制度建设是一个系统工程,时间紧,任务重,要把模式、标准整理清楚,要有手册、有台账,确保落到实处。主管副省长徐建培要求,要主动担当,开拓创新,扎实推进,全力完成好行政执法三项制度改革试点这一光荣任务,为全国复制推广探好路子。

自2017年河北省开始试点行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核三项制度以来,在省委、省政府的正确领导下,在原国务院法制办的具体指导下,河北省政府法制办公室会同各有关部门,精心组织,强化顶层设计,加强督导落实,强力推进,着力构建三个体系,逐一破解改革难题,全省改革试点工作成效显著。据统计,自改革试点工作以来,河北全省共完成了对行政许可、行政处罚、行政强制等6类执法行为、50余类行政执法领域、6000余个行政执法主体的改革。试点工作接受第三方评估调查数据显示,61.6%的受访群众表示获取执法信息更便利、执法程序更规范;66.5%的受访群众表示执法结果更公正、更容易接受。

1.着力构建“政府+法制机构+执法部门”责任体系,解决“靠谁改”的问题。《河北省全面推行行政执法三项制度试点工作实施方案》只用短短7个工作日,就先后经省政府常务会议、省委深改组会议审议,并以省政府名义印发;高规格组建河北省全面推行行政执法三项制度改革试点工作领导小组,省长担任组长,常务副省长担任执行组长,主管副省长担任副组长,有关部门主要负责同志为成员。各市、县(市、区)和各部门也成立了“一把手”任组长的相应组织机构;召开全省电视电话会议,省长出席会议并作动员部署。各地各部门因时而动,逐级落实。通过上述举措,构建了以各级政府为领导,以各级政府法制机构和编制、发改、财政、人社、工商等成员单位为组织协调机构,以各级执法部门为实施主体的三项制度改革责任体系,明确了“靠谁改”这一基础性问题,实现了全省试点工作的强势开局。

2.着力构建“1+3+2+4+5”制度体系,解决“怎么改”的问题。河北省在全面推行行政执法三项制度试点工作中,坚持做到:以1个试点实施方案(即:河北省全面推行行政执法三项制度试点工作实施方案)为引领,为改革提供方法论;以3个实施办法(即:各级行政执法机关全部建立执法公示办法、执法全过程记录实施办法、重大执法决定法制审核具体办法)为主体,为改革提供基本遵循;以2个配套文件(即:行政执法音像记录设备配备办法、关于加强法制审核队伍建设的通知)为支撑,为改革提供基础保障;以4类程序文本(即:各类行政执法流程图、行政执法服务指南、执法文书样本、重大执法决定法制审核流程图)为辅助,为改革提供程序指引;以5项具体清单(即:行政执法事项清单、行政执法人员清单、音像记录事项清单、随机抽查事项清单、重大执法决定法制审核事项清单)为基准,为改革提供操作准则。构建“1+3+2+4+5”制度体系,为各地各部门推行三项制度提供了“时间表”、“路线图”、“任务书”,为解决好“怎么改”这一关键性问题,提供了制度引领,确保全省试点工作有章可循,稳步推进。2017年12月,河北省人大常委会审议通过的《河北省优化营商环境条例》,将三项制度有关要求写入其中,以立法形式固化改革成果,形成长效机制。

3.着力构建“问+教+宣+督+考”督导体系,解决“如何改到位”的问题。“问”就是摸底调研。河北省法制办制作摸底表格12套,组织召开各类调度、座谈、调研、推进会议10多次,确保改革有的放矢。“教”就是指导培训。河北省法制办举办全省培训班,培训业务骨干部500多名。各地各部门累计培训执法人员13万多人次,整理下发《文件汇编》、《参考文本》、《问题解答》资料1万多册。“宣”就是宣传交流。建立专项简报,在河北法制报、河北法治网建立宣传专栏,各级新闻媒体对试点工作深入报道,形成浓厚氛围。“督”就是督导督查。省委改革办、法制办牵头按照试点实施方案规定的时间节点,定期对各地各部门进行督查,对发现的问题提出整改要求,明确整改期限,确保三项制度试点工作各项任务落实到位。全省共发现、通报问题9614个,对有关人员进行问责。“考”就是通报考核。通过建立台帐,实行月报告、月通报制度,用实实在在的制度对全省试点工作进行验收,组织第三方评估,纳入依法行政考核进行表彰奖励。通过综合施策,确保行政执法三项制度试点工作底数清、方法准、氛围浓、督导紧、奖惩明,为解决好“如何改到位”这一根本性问题凝聚起强大合力。

河北省通过着力构建三个体系,全省透明、留痕、合法的执法方式让执法形象和执法公信力全面提升。在行政执法公示方面,全省各级执法人员在现实执法中主动出示或佩带执法证件,各类办事大厅、服务窗口主动公示执法信息。各级执法机关以政府或部门门户网站为依托,全部建立行政执法公示专栏。截至2017年底,全省共设立了执法公示专栏5118个;全省行政执法公示平台共公示事前公开内容45242项、行政执法结果6732212个;在行政执法全过程记录方面,全省各级执法机关严格按照案卷制作标准进行文字和音像记录,配备相关设备。2017年,全省各级执法机关新配置执法记录仪、手持执法终端、无人机、摄像机、照相机等设备55799台,基本执法实现全过程留痕和可回溯管理;在重大执法决定法制审核方面,各级执法机关分类别编制《重大执法决定法制审核目录清单》、《重大执法决定法制审核流程图》。一些地方和部门还根据执法需要,积极拓展法制审核范围,在6类执法行为之外的行政确认领域开展重大执法决定法制审核。据统计,截至2017年底,全省因执法引发的行政诉讼案件与2016年相比减少15%,胜诉率提高10个百分点。

河北省全面推行行政执法三项制度试点工作成明明显、亮点纷呈,得到原国务院法制办的充分肯定。2017年9月,全国行政执法三项制度试点工作中期推介会在河北召开,原国务院法制办领导出席会议并讲话,会议重点介绍推广河北省推行行政执法三项制度经验,通报河北省试点工作先进经验,得到与会人员的高度评价。

(二)山东省推行行政执法三项制度试点工作的基本情况

按照国务院关于推行行政执法三项制度试点工作的部署,山东省淄博市(设区的市)和胶州市(县级市)被确定为试点单位。试点工作开展以来,山东省淄博市和胶州市积极组织开展工作,取得了阶段性的明显成效。

1.夯实基础,加强领导,确保三项制度顺利推行。近年来,山东省积极为推行三项制度工作打基础,2014年11月施行的《山东省行政执法监督条例》《山东省法治政府建设实施方案(2015—2020年)》《山东省人民政府办公厅关于改进和加强行政执法工作的意见》等法规、规章都对各级行政执法机关实施三项制度提出了要求。山东省法制办制定出台的《山东省行政执法评议考试办法》《山东省行政执法案卷评查办法》《山东省重大行政执法决定法制审核办法》《山东省行政执法全过程记录办法》《山东省行政执法信息公示办法》等政策文件,为开展行政执法监督工作提供了可操作性的实施依据。国务院部署试点工作以后,山东省政府高度重视,要求省法制办抓好贯彻落实。山东省法制办按照省政府的要求,积极指导淄博市、胶州市研究制定试点工作实施方案,多次开展实地调研督导,协调解决试点工作中的问题。淄博市和胶州市作为试点单位,认真贯彻落实试点工作部署要求,强化问题导向,加强组织领导,分别成立了由副市长任组长,政府法制、编制、财政、人力资源社会保障及重点执法单位负责人为成员的领导小组,并将试点工作纳入全面深化改革的重要内容进行部署。为确保试点工作顺利推进,淄博市委、市政府将试点工作纳入2017年“十大新突破”考核内容,实行一月一调度,一月一排名,一月一通报。青岛市委全面深化改革领导小组将试点工作列入2017年度民主法制领域改革重点任务,青岛市政府下发《关于做好胶州市推行行政执法三项制度试点工作的通知》。胶州市为确保工作取得实效,制定了《胶州市推进国务院三项制度试点工作责任追究办法》,列入了政府督查内容,将试点任务进行责任分解,政府督查室进行跟踪督查,每月印发督查通报,督查结果纳入科学发展综合考核范围。

2.立足实际,勇于创新,三项制度推行工作成效显著。山东省淄博市和胶州市坚持问题导向,紧抓关键环节,采取切实可行的措施,推动三项制度实施工作取得实效。淄博市通过“互联网+行政执法”,将全市执法主体的执法行为纳入网上运行,执法人员全部网上办案。2017年,淄博市通过行政执法网共办理案件65342件,其中执法检查55486件,行政处罚立案9856件,办结7302件,处罚金额7778万元,实现了执法信息网上公示,执法全过程网上记录留痕和执法行为网上监督。在全市范围内将全部行政执法案件纳入法制审核范围,通过行政执法网办案系统予以设定,作为行政执法的必经程序。从实施结果来看,网上执法程序规范化水平显著提升,全年未发现程序违法执法行为。淄博市地税局研发了“移动税收执法管理系统”,配有手机APP移运终端,实现执法过程的随时记录、上传、回溯和分析统计,并自动记录执法活动所在位置的GPS坐标,规范了执法检查、巡查、核查、文书送达等行为。胶州市加强制度建设,构建了“1个工作方案、6项配套制度、6项工作机制、1个问责办法”的制度体系,通过政务网站将2600余项执法行为信息进行全面公示,依托行政执法平台实现案件的全程网办,并加强与“信用胶州”等体系的信息共享,增配执法车辆62部、执法记录仪278台、移动执法终端405部、无人机49台,为有效记录执法过程提供了强有力的物质保障,行政处罚案件中因事实证据争议引起的投诉案件大幅下降;建立了重大执法决定法制审核人员综合调配机制,公示招聘一定数量的法学专业人员,根据需要派驻到执法单位协助从事法制审核工作。试点工作以来,胶州市行政执法的公信力和群众满意度大幅上升。

3. 精准发力,强化监督,形成日常监督、专项监督和个案监督相结合的监督机构。山东省法制办坚持常态管理,加强执法行为日常监督,制定年度监督计划,明确监督工作重点。开发建设“山东省行政执法监督平台”,依托平台加强行政执法人员证件管理和人员培训考试,实现了对全省26万多名执法人员的电子化、动态化管理。增强在线查询和投诉举报功能,群众可以通过手机对执法证件真假进行即时验证,对执法行为进行投诉举报;坚持精准发力,加强重点领域专项监督,针对城市管理、环境卫生、交通执法、食品卫生安全等执法领域存在的突出问题,开展监督检查,对发现的违法或不当的执法行为,按照《山东省行政执法监督条例》要求,及时制发《行政执法监督意见书》和《行政执法监督决定书》,督促有关部门进行纠正处理,有效提升了监督质量,维护了群众合法权益;坚持有错必纠,加强行政执法个案监督,通过投诉举报、案卷评查等方式发现的违法行为,有针对性地开展个案监督,重点在于以点带面,运用倒逼机制,达到“办理一案、规范一片”的效果。近年来,山东省通过开展行政执法监督工作纠正违法或不当执法行为6291起,执法监督的作用显著提升。

二、主要体会

通过学习调研,我们深深体会到,全面推行三项制度,聚焦行政执法的源头、过程、结果三个关键环节,突出行政执法透明、留痕、合法的特色,对严格规范公正文明执法具有整体性、基础性、突破性作用。主要体会有:

(一)推行三项制度试点工作是行政机关自上而下和自下而上的一场深刻变革。试点工作的深入推进,为行政执法部门及其执法人员带上了“紧箍”,对他们的执法行为提出了明确、严格、规范的要求。执法过程中有一双“无形的眼睛”在监督、审视执法行为是否规范、公正、文明,对执法活动形成了有效的监督,克服了执法的随意性,切实提高了行政执法水平。三项制度的全面实行,遏制了随意执法、执法违法、以权谋私等诸多执法乱象,最大限度地保护了行政管理相对人的合法权益。执法记录仪的使用、行政执法文书的记录、重大执法决定法制审核、行政执法结果公开等一系列制度的实施,最大程度地减少行政争议,有力维护了行政执法部门的执法公信力。

(二)党委、政府领导重视是推行行政执法三项制度最根本的保证。河北省委、省政府领导对全面推行行政执法三项制度试点工作作出批示或提出具体明确要求,省长亲自担任领导小组组长,各市、县(市、区)政府也成立主要领导为组长的工作机构,层层召开动员部署会,主要领导都出席并作动员讲话。山东省政府和淄博市、胶州市委、市政府领导对推行三项制度试点工作也是十分重视,要求政府法制、编制、财政、人社等部门全力做好试点工作。

(三)运用信息化手段推行三项制度是最有效的办法。河北省保定市研发“两法衔接信息化平台”,实现了行政执法机关和司法机关在线无缝对接;山东省法制办开发建设“山东省行政执法监督平台”,实现了对全省所有行政执法人员的在线动态管理;淄博市通过“互联网+行政执法”,实现了行政执法的规范化、信息化;淄博市地税局研发“移动税收执法管理系统”,实现了执法过程的随时记录、上传和分析统计;胶州市依托行政执法平台,实现了从案源登记到执行完毕的全程网办、全程监控、全程留痕;胶州市环保局充分利用胶州环保物联网总量控制排污权交易云计算项目平台,加强环境监管执法力度。这些都充分说明,运用信息化手段是可以实现执法信息统一公示、执法行为公开透明运行、执法监督高效便捷开展。

三、工作反思和对策建议

对比河北、山东先进做法,我区行政执法监督工作特别是全面推行行政执法三项制度工作仍有许多不足和需要改进的地方。主要有:一是三项制度推行工作在区直不同行政执法系统进展不平衡,不同部门、系统工作进展不一,效果参差不齐,执法任务重的部门采取措施努力提升行政执法水平,但一些执法任务较轻的部门积极性不高,存在等待观望和消极应付的态度。二是行政执法信息化平台整合困难,虽然运用信息化手段推行行政执法是经过实践证明的有效方式,但建立统一的行政执法信息平台难度很大,国家、自治区、市、县各级各类行政执法平台难以信息共享,尤其是在行政许可方面,一些系统实行自上而下的专网运行,与地方的执法平台难以衔接。三是行政执法三项制度的建立还不够完善,在实施上还不够深入、具体、全面。行政执法公示方面,行政执法决定公示的范围、内容、方式、时限有待完善;执法全过程记录方面,文字记录和音像记录资料的记录,保管、制作入卷方面还不够规范,特别是音像记录资料入卷的很少;重大执法决定法制审核方面,开展法制审核人员业务能力、法律专业知识不强,缺乏专业培训,照书本靠经验审核的多,需要提高法律素养和业务能力;涉及法制审核的范围、内容和程序有待进一步细化、明确。等等。

他山之石,可以攻玉。河北、山东两省全面推行行政执法三项制度的先进经验给人启发和思考,但我区在行政执法监督方面也有很多可圈可点之处。学习调研中,外省的同志多次提到在深入推进行政执法监督体制机制改革时,也借鉴了广西的有效做法。

下一步,我们将认真学习河北、山东两省全面推行行政执法三项制度试点工作的经验,针对我区存在的突出问题,按照国家的统一部署,进一步加大力度,全面深入推行三项制度,切实提升全区行政执法规范化水平。

(一)进一步加大行政执法公示力度,建设阳光政府。坚持“以公开为常态、不公开为例外”,建立健全行政执法的事前、事中、事后公开机制,让行政执法在阳光下运行,自觉接受群众监督。要结合我区推进“数字广西”建设的部署安排,加快建设全区统一的行政执法信息平台和行政执法监督平台,归集各部门的行政执法信息,规范公示内容,解决公示信息的标准化、规范化、动态化管理问题,实现执法信息公示、执法办案和执法监督的线上运行,做到同一行政执法公示事项在纵向不同层级、横向不同区域间保持事项名称、事项类型、设定依据、基本编码的相对统一。切实做好行政执法公示与“双随机、一公开”等监管工作的对接,正确处理好全面推行行政执法公示制度与保障相对人隐私的关系。

(二)建立行政执法全过程记录制度,规范执法程序。待国家出台行政执法全过程记录制度后,我们将结合广西实际,制定出台《广西壮族自治区行政执法全过程记录实施办法》,建立健全执法全过程记录信息收集、保存、管理、使用等工作制度,充分发挥全过程记录信息在执法监督、舆情应对、行政决策和健全社会信用体系等工作中的作用,对涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法场所实现全过程音像记录,推动重点监管领域的严格规范公正文明执法。加强执法移动端建设,实现执法现场检查、调查取证、证据保全、送达执行等各环节执法信息实时录入、全程留痕,提高信息化水平。解决行政执法音像记录信息系统支撑以及设备、经费保障问题,做好音像记录保存期限与行政复议、行政诉讼及政府信息公开等规定对接。

(三)全面落实重大执法决定法制审核制度,保证合法行政。督促各级执法机关进一步落实审核主体、确定审核范围、明确审核内容、细化审核程序,确保每项重大执法决定必须经过合法性审查,守住法律底线。加强法制审核能力建设和队伍建设,建立健全政府法律顾问协助参与法制审核工作机制,充分发挥法律顾问在依法行政中的作用。针对法制审核机构不健全、基层法制审核人员力量及能力不足的问题,积极协调会同编制部门认真研究,提出方案,加快实现法制审核人员配置与工作任务相适应。

(四)做好全区全面推开的准备工作。三项制度建设将是一个长期的、逐步深入的过程,我们将在充分学习借鉴全国试点工作经验的基础上,扎实做好全区全面推开的各项准备工作,确保三项制度建设与其他法治改革部署在政策取向上相互配合,在时限进度上相互衔接,在改革成效上相互促进,实现改革整体效益的最大化。

 

 

 

考察人员:范小辉  自治区法制办党组成员、副主任

欧后智  自治区法制法行政执法监督处副处长

张光武  自治区法制办行政执法监督处调研员

黄  梅  梧州市法制办党组书记、主任

黄炜炜  桂林市法制办行政执法监督科科长

藤秋银  河池市法制办法律事务科副科长

 

 
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