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李建国:努力将地方立法工作提高到一个新水平

发布时间: 2016-09-13 12:14:25   作者:本站编辑   来源: 本站原创   浏览次数:

今天,我们在吉林省长春市召开第二十二次全国地方立法研讨会,主要任务是贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,贯彻落实中央关于加强党领导立法工作的意见,坚持党对立法工作的领导,总结新形势下地方立法工作的经验,进一步落实赋予设区的市地方立法权工作,促进实现良法善治。

党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央就加强立法工作提出一系列新思想新观点新论断,为新形势下的立法工作指明了方向。去年9,张德江委员长在第二十一次全国地方立法研讨会上,就推动人大工作与时俱进、全面贯彻实施修改后的立法法、加强和改进立法工作、加强立法工作队伍建设发表了重要讲话。一年来,在各级党委领导下,有立法权的地方人大及其常委会认真贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神,紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,坚持从地方改革和经济社会发展的实际出发,贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,发挥立法的引领和推动作用,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,在完善地方立法工作机制、推进科学立法民主立法、加强规范性文件备案审查、加强立法工作队伍建设等方面都取得了新的成效,积累了宝贵经验。

去年3,立法法修改赋予所有设区的市以地方立法权,对地方立法体制作出重大调整,这是我国立法史上的一件大事。对此,各省、自治区和设区的市党委及人大常委会高度重视,采取有效措施,积极稳妥、扎实推进,取得了显著进展。一是,截至今年7月底,在新赋予地方立法权的273个设区的市、自治州、不设区的地级市中,各省、自治区已经确定可以开始制定地方性法规的263,96.3%;尚未确定的设区的市也正在积极推进相关工作。二是,已经确定行使地方立法权的设区的市,普遍设立了人大法制委员会和人大常委会法制工作委员会,配备了适应工作需要的人员。三是,已经行使地方立法权的设区的市,陆续开展地方性法规制定工作,迈出了行使地方立法权的第一步。据不完全统计,目前已有123个市、自治州人大及其常委会审议通过并经省、自治区人大常委会批准的地方性法规147,其中,立法条例115,其他地方性法规32件。四是,适应设区的市人大行使地方立法权主体增多、审批法规工作量急剧增加的现实需求,各省、自治区普遍增加了法工委机构编制和工作人员,立法工作队伍得到充实和加强。总体看来,在地方党委高度重视下,在各方面共同努力下,党的十八届三中、四中全会提出的这项改革任务举措正在得到有效落实。

习近平总书记指出,我们要坚持走中国特色社会主义法治道路,加快构建中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。这是全面依法治国的一个重大的战略决策。我们要在这个大局下,进一步加强和改进立法工作,加快形成完备的法律规范体系,为协调推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,努力提供坚实的法律支撑和制度保障。当前和今后一个时期,要着力抓好以下几方面工作,努力将地方立法工作提高到一个新水平。

一、坚持党对立法工作的领导

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证,是中国特色社会主义法治之魂。今年初,以习近平同志为总书记的党中央总结多年来我们党领导立法的经验,出台了关于加强党领导立法工作的意见。党对立法工作的领导,包括党中央领导全国立法工作、研究决定国家立法工作中的重大问题,有立法权地方的党委按照中央大政方针领导本地区立法工作。做好党领导立法工作必须遵循以下基本原则,即坚持主要实行政治领导、坚持民主决策集体领导、坚持充分发挥立法机关作用、坚持依法依规开展工作。我们一定要全面贯彻。

()切实增强坚持党对立法工作领导的政治自觉

坚持党对立法工作的领导,是我国立法工作必须坚持的基本原则,也是必须遵循的客观规律。只有坚持党对立法工作的领导,才能保证立法工作正确的政治方向,才能保证全面依法治国的有序推进,才能保证协调推进“四个全面”战略布局目标的顺利实现。全国人大及其常委会和有立法权的地方人大及其常委会一直以来坚持党对立法工作的领导,根据党的中心任务,按照党中央确定的不同阶段的经济社会发展目标任务和大政方针,研究确定立法规划计划,加强和改进立法工作;坚持重大立法项目和立法中重大问题报请党中央和地方党委研究决定,确保了立法工作的正确政治方向。本届以来,全国人大常委会党组先后多次就立法工作中的重大问题向党中央请示报告,并坚决贯彻落实党中央的决策部署,及时对本届全国人大常委会立法规划作出调整,将十八届三中、四中全会决定明确提出需在本届完成或提请审议的立法项目列入规划。积极推进党中央确定的重大立法项目,服务大局、审时度势,陆续出台了反间谍法、国家安全法、反恐怖主义法、境外非政府组织境内活动管理法、刑法修正案()等一系列涉及国家安全领域的重要法律,作出关于特赦部分服刑罪犯的决定等。当前,适应全面从严治党、不断加强党的建设、坚持党的集中统一领导的要求,面对立法工作任务越来越重、要求越来越高、难度越来越大的新形势,我们要始终保持政治上的清醒和坚定,增强坚持党对立法工作领导的政治自觉,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,把党的领导贯穿到立法工作的全过程和各个方面。

在具体立法工作中,要善于通过法定程序实现党的主张和人民意志的有机统一,善于实现立法决策与政治决策协调同步,善于运用法律手段调整利益关系、推动改革发展,从制度上、法律上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题,确保党的路线方针政策成为全社会一体遵循的法律规则。要围绕党中央和地方党委的中心任务研究确定立法项目,主动适应改革和经济社会发展需要,努力实现立法和改革发展决策相衔接。要深入研究改革涉及的立法重点难点问题,及时从立法上提出解决问题的路径和办法,灵活运用立改废释等立法形式,确保重大改革于法有据,推动改革决策得到有效实施。

()建立健全坚持党对立法工作领导的体制机制

坚持党对立法工作的领导,要通过建立健全体制机制加以保障和落实。这里,主要就加强地方党委领导立法工作讲几点意见。首先,要落实党委领导责任。有立法权地方的党委要把领导立法工作摆在更加突出位置抓紧抓好,建立健全领导立法工作责任制,党委主要负责同志要履行领导立法工作第一责任人职责。要进一步细化和完善地方党委领导立法工作的有关制度,明确领导立法工作的重点、方式、途径、程序。地方党委在研究涉及重大立法问题或立法项目的事项时,一般应有人大常委会法制工作机构负责同志列席,以便更好地贯彻落实党委的立法意图。其次,要建立健全立法机关党组向党委请示报告制度。这是坚持党对立法工作领导的一个重要方面。对本地立法规划计划的确定及其重大调整,对主题重大、政治敏感、情况复杂、社会关注度高的重要法规规章的立改废释工作,对立法涉及的重大体制和重大政策调整,对重大立法争议的协调,有立法权地方的人大常委会党组都必须及时向党委报告,由党委决策。第三,要发挥地方人大常委会党组的作用。党对立法工作的领导,很大程度上要依靠立法机关党组来组织实施。地方人大常委会党组要认真履行政治领导责任,在立法工作中发挥好把方向、管大局、保落实的重要作用,坚决维护党中央的权威,坚决贯彻落实地方党委的决策部署。在人大立法工作中,重要问题都应经党组讨论。人大及其常委会中的党员要自觉服从党组的领导,切实把党的意图贯彻到立法工作中。总之,我们要旗帜鲜明地始终坚持党领导立法工作不动摇,不断完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学民主立法格局,确保立法反映党和国家事业发展要求,为实现党对各项事业的领导提供坚强的法律保障。

二、努力提高地方立法质量

实现良法善治,提高立法质量是关键。地方立法工作与全国立法工作一样,要想提高立法质量,就必须遵循和把握立法规律,就要自觉遵循经济规律、自然规律、社会发展规律以及立法活动规律,使制定出来的法规能够反映和体现规律的要求,符合客观实际,体现党和人民的意志,真正立出高质量的法,立出管用的法。

()要坚持依法立法

坚持依法立法,就是立法要符合立法法规定的立法权限和程序,体现合法性要求。地方立法要有全国“一盘棋”的大局意识,深刻认识地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,而不是在这个体系之外搞出一个地方法规体系。要准确理解和把握地方立法的权限范围,不搞越权越位立法,不违背宪法法律规定,不违背上位法规定,切实遵循不抵触原则,自觉维护社会主义法制统一。立法法明确规定,地方性法规案的提出、审议和表决程序,参照全国人大及其常委会的立法程序规定执行,并强调地方性法规草案由有关专门委员会负责统一审议。对这些规定,要通过地方立法条例或者立法程序规定贯彻落实好。这里需要强调的是,立法法规定了设区的市在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”的立法权限,这是在中国特色社会主义法律体系形成并不断完善的基础上,适应设区的市经济社会发展和民主法治建设需要,从实际出发反复考虑确定的。上述三个方面的事项都是设区的市行政管理的重要职责,也是地方立法大有可为的领域。设区的市要全面准确地把握立法权限定位,充分行使好地方立法权。如果确实有事项属于现有立法权限无法解决而国家法律和省、自治区的地方性法规又没有规定,需要制定地方性法规的,可以提请省、自治区人大常委会制定。对于具体工作中遇到有些立法项目是否属于三个方面权限范围内的事项不好把握时,可以及时与省级人大常委会沟通。省级人大常委会在批准设区的市制定的地方性法规时,要严格依照立法法的规定进行合法性审查,确保与上位法不相抵触。

()要坚持人民主体地位

人民立场是我们党的根本政治立场。坚持人民立场是立法的本质要求,是立法始终富于生命力的重要保障。地方立法要保证人民当家作主,尊重人民主体地位,立足实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益,切实保障人民的合法权益不受侵犯。要正确处理好公权与私权的关系,处理好国家利益、集体利益、个人利益的关系,处理好不同社会群体的利益诉求。要推进科学立法、民主立法,坚持以民为本、立法为民,努力做到立法为了人民、依靠人民。各级人大代表和常委会、专委会组成人员是国家权力机关的组成人员,代表人民通过人民代表大会及其常委会行使各项国家权力。在立法工作中,必须尊重人大代表和常委会、专委会组成人员的意见,充分发挥他们在立法中的主体作用。必须充分发扬民主,深入群众、深入基层,倾听民意,集中民智,不断改进和创新联系群众、开展调查研究的方式方法。探索建立基层立法联系点,继续拓展公民有序参与立法途径。要建立健全科学、规范、高效的立法工作机制,不断完善立法座谈、听证、评估、公布法规草案征求意见等工作制度,建立健全立法专家顾问制度。要把党的主张和人民意愿有机统一起来,把改革发展需要同保障人民共享发展成果有效统一起来,科学规范国家机关的权力与责任,科学规范公民的权利与义务,努力使每一项立法都符合宪法精神,反映人民意愿,得到人民拥护。

()要努力增强地方立法特色

我国是世界上最大的发展中国家,各地的地理、历史、人文和经济社会发展情况千差万别。地方立法一定要在中国特色社会主义法治体系的框架内,按照“不抵触、有特色、可操作”的要求,从本地的实际出发,在增强地方特色上下功夫。有特色是地方立法始终保持活力的重要体现,也是衡量地方立法质量的一条重要标准。地方立法要做到有特色,最重要的是坚持党的思想路线,立足中国国情和地方实际,实事求是,一切从实际出发,坚持问题导向,研究清楚需要立什么法和能够立什么法,科学确定立法项目。要根据党中央关于统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局以及不同阶段改革发展的主要目标任务,着眼于解决本地区经济社会发展的突出问题,以保障和改善民生为出发点,选择党委决策的重点问题、人民群众关心的热点问题来进行立法,把中央要求、群众期盼、实际需要、实践经验结合起来,立符合当地实际的法,立改革发展管用的法,立人民群众拥护的法。要深入了解本地的实际情况,抓住本地急需解决的问题,科学分析立法需求,有针对性地选择需要优先立法的事项。要遵循立法自身的活动规律,把握立法节奏,区分轻重缓急,坚持立法进度服从立法质量,不急于求成,不搞立法攀比。对不宜制定地方性法规的事项或者超出地方立法权限的,要实事求是地向地方党委汇报,必要时可以向全国人大常委会法工委提出。地方立法在注重有特色的同时,要不断提高立法精细化水平,对关键条款进行深入研究,做到能具体的尽量具体、能明确的尽量明确,重在管用,切实增强地方立法的有效性、实用性、可执行性和可操作性。

三、进一步落实赋予设区的市地方立法权工作

推进赋予设区的市地方立法权工作,是立法法实施的一个重点。立法法修改实施以来,各地稳步推进,取得明显进展,同时也还存在一些问题。赋予设区的市地方立法权,是全面深化改革和全面依法治国的一项重要举措,是在党中央统一领导下充分发挥中央和地方两个积极性的必然要求。各地要按照中央要求和全国人大常委会部署,高度重视这项工作,进一步深入推动落实。

()加强对设区的市立法工作的指导

当前的一项重要工作,就是按照立法法的规定,继续推动赋予设区的市行使地方立法权。还未按照立法法规定完成确定设区的市开始制定地方性法规时间的省、自治区,需要省、自治区和设区的市党委、人大、政府齐心协力、共同推动,抓紧落实到位。赋予设区的市地方立法权后,各省、自治区人大法制委、常委会法工委的工作量明显加大,无论是法规批准、备案审查,还是工作指导、人员培训,都面临着从未有过的压力,必须既运筹当前又谋划长远,加强指导。要加强与设区的市人大常委会的沟通协调,积极探索建立有效的指导工作机制,在立法选项、起草、审议等各个环节对设区的市提供帮助。对设区的市立法计划的制定、立法项目的确定以及法规案审议的安排,省级人大常委会法工委应提前了解,及时提出意见建议,指导设区的市起好步、开好头,逐步规范化。要继续通过加强培训、跟班学习、挂职锻炼等方式,提高设区的市立法工作人员的素质和能力。全国人大常委会法工委要进一步加强指导,切实贯彻中央关于加强对改革举措落实情况进行督察的要求,加大对推进赋予设区的市地方立法权改革任务落实的督察力度;要继续跟踪了解各地贯彻实施立法法情况,跟踪了解各设区的市法制机构成立和人员配备情况以及制定出台地方性法规的情况,做好总结分析,提出对策思路;要加大对地方贯彻实施立法法、推动赋予设区的市地方立法权工作中遇到问题的研究力度,及时回答,解疑释惑;要继续举办好立法法培训班,通过各种形式帮助提高设区的市立法工作人员的政治素质和业务能力。

()加强设区的市立法工作队伍建设

张德江委员长在去年的全国地方立法研讨会上,就设立相应立法工作机构和配备相应立法工作人员提出了明确要求,各地要认真贯彻落实。设区的市要及时设立负责法规统一审议的法制委员会、负责具体立法工作的法制工作委员会。据了解,目前有的地方把法制委和其他专委会合在一起,法制委无法专门从事统一审议工作;有的地方还没有成立法工委。要从适应立法工作新要求出发,统筹解决好这些问题。要积极采取有效措施,通过对外招录、内部调剂等方式,配足配强立法工作力量。可结合本地实际,根据工作需要,积极从有经验、有能力的法官、检察官、政府法制工作人员及律师、法学专家学者中选拔合适的人员,充实立法工作队伍。要通过多种方式,解决立法队伍普遍存在的立法经验不足、立法能力欠缺等问题,尤其要重视在立法实践中磨练队伍,将这支队伍培养成为政治立场坚定、工作态度严谨、能力水平合格的立法人,确保地方立法权能接得住、用得好。

四、不断加强和改进备案审查工作

规范性文件备案审查是宪法法律赋予人大及其常委会的一项重要职权,是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的一项重要制度。立法法赋予设区的市地方立法权后,立法主体数量大大增加,备案审查工作任务明显增多,维护法制统一的责任更加重大,加强备案审查工作显得更加紧迫。各地要充分认识这项工作的重要性,以贯彻实施修改后的立法法为契机,敢于担当,勇于负责,大力加强备案审查制度和能力建设,不断推进备案审查工作取得新进展。

()进一步深化对备案审查工作重要性的认识

备案审查无论对于各级人大及其常委会的立法工作还是监督工作,都具有重要意义。从立法工作看,它是实现法律体系内在和谐统一的重要保证,是立法工作的重要组成部分,是立法工作的延伸。从监督工作看,它是保障宪法法律有效实施的重要举措,是维护国家法制统一的重要抓手,是监督制度的重要方面。备案审查制度是一项宪法性制度,是具有中国特色的宪法监督制度。宪法和立法法、监督法都对备案审查制度作了专门规定。党的十八届三中、四中全会就加强备案审查工作提出明确要求、作了专门部署。中央关于加强党领导立法工作的意见指出:一切违反宪法法律的法规规章和规范性文件都必须予以纠正,推动建立健全法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。现在,随着全面依法治国的推进,全社会的法治观念不断增强,人民群众对法规规章和规范性文件的合宪性合法性的关注越来越高。总之,宪法法律有规定,中央有要求,现实有需要,社会有关注,新形势下加强和改进备案审查工作是十分重要和紧迫的。地方各级人大及其常委会要高度重视,将依法开展备案审查作为一项重点任务。

()进一步完善备案审查工作机制

各地要认真总结已有经验和做法,抓紧研究制定和完善有关备案审查的制度规定,健全备案审查工作机制,完善备案审查工作程序,创新备案审查工作方法。要建立健全法律制定修改后地方性法规的常态化清理机制,通过全面清理、专项清理、定时清理等方式及时开展地方性法规清理工作。要主动加强与党委、政府各备案审查工作机构的协作配合,抓紧建立备案审查衔接联动机制,把所有规范性文件纳入备案审查范围,实现备案审查全覆盖。要按照有件必备、有备必审、有错必纠原则,增强纠错刚性和力度,着力在提高监督实效上下功夫。对审查中发现法规规章和规范性文件在内容上存在违宪违法问题的,可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见;也可以召开审查会议,要求制定机关到会说明情况,再向制定机关提出书面审查意见;对于同宪法和法律法规相抵触的规范性文件,经过沟通协调后制定机关仍然不予纠正的,要依法予以撤销。对公民和组织提出的审查建议,都要高度重视,认真处理,件件有结果、有回应,建立健全有效的反馈机制。

()进一步加强备案审查能力建设

近年来,各地备案审查机构设置逐步完善,人员配备逐步到位,审查能力水平不断提高。但进展不平衡,不少地方机构人员不足,难以适应备案审查工作要求。针对备案审查工作面临的新形势,各地要统筹安排,建立健全与工作实际相适应的备案审查工作机构,强化工作职责,充实队伍力量,加强业务培训,努力提高备案审查干部队伍专业素质和能力。加强备案审查信息化建设是备案审查能力建设的重要内容,也是落实立法法规定的一个重要方面。全国人大常委会法工委会同办公厅有关单位正在抓紧推动备案审查信息化建设工作,计划用3年左右的时间建立起覆盖全国、互联互通、功能完备、操作便捷的法规备案审查信息平台。这对于提升各级法规备案审查工作的信息化水平,提高备案审查工作能力,意义重大。信息平台建设是一项系统工程,希望各地积极配合、共同参与,推动这项工作尽早取得成效。

让我们在以习近平同志为总书记的党中央坚强领导下,坚持不忘初心、继续前进,牢记使命、奋发有为,依照法定权限和程序,进一步加强和改进立法工作,更加自觉地遵循立法规律,深入推进科学立法、民主立法,不断提高地方立法质量,努力将地方立法工作提高到一个新水平,为不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系作出新的贡献!
  (此文为中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长李建国在201698日第二十二次全国地方立法研讨会上的讲话摘要)

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