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推进少数民族自治区行政复议体制改革应该加快步伐

发布时间: 2018-02-09 11:43:32   作者:李佳祺   来源: 秘书人事处   浏览次数:

广西壮族自治区是中国五个少数民族自治区之一,是中国唯一一个沿海自治区,是多民族聚居的自治区,世居民族有汉、壮、瑶、苗、侗、仫佬、毛南、回、京、彝、水、仡佬等12个,此外还有满、蒙古、白、藏、黎等其他民族成分。在常住人口中,少数民族人口占总人口的37.18%,少数民族人口总数在全国居第1位,其中壮族人口占总人口的31.39%,壮族是中国人口最多的少数民族。

    随着经济社会的不断发展,现有的行政复议体制和机制已不能满足实际需要,如何通过对现行行政复议体制机制进行改革,建立新型行政复议体系与制度,创新工作机制,使行政复议案件得到更加公平、公正、公开地审理,成了摆在行政复议工作面前的一项迫切的任务。当前,搞好少数民族地区的行政复议工作,是行政复议体制和机制改革的一项重要任务。广西壮族自治区少数民族人口众多,分布范围广,文化层次悬殊,根据有关法律法规,结合少数民族自身实际制定切实可行、操作规范、适用性强的行政复议制度,全面推进少数民族自治区行政复议工作,对妥善解决少数民族地区行政争议,充分发挥行政复议的职能作用,具有十分重要意义。

    一、行政复议工作现状与存在的主要问题

  1999年《中华人民共和国行政复议法》颁布实施以来,行政复议在化解行政争议,维护社会公平正义等方面发挥了积极作用。但实践中也暴露出诸多问题。调研发现,全国各地普遍感到复议体制和机制还存在着不少问题,主要表现在:

    1.行政复议机关众多,体系复杂,复议制度不健全。《行政复议法》规定,对政府部门的具体行政行为不服的行政复议案件,可以向同级政府或上级主管部门申请复议。所有具有下级机关的行政机关都具备了行政复议的职能,行政复议案件和审理机关过于分散,从而出现有的行政机关复议案件数量大,有的行政机关一整年都没有行政复议案件,有的机关有人无案,有的机关有案无人,造成行政复议资源分散浪费。如广西防城港市公安、林业、国土等部门2016年全年没有发生一起行政复议案件,防城港市法制办每年就有五六十件。

    2.复议机关与被申请人关系紧密,存在隶属关系,导致在行政复议案件受理、审理、决定过程中没有独立性,作出的决定须经行政机关领导批准,未能全面体现案件办理的客观公正性。

  3.复议机关普遍存在人力、物力、财力资源紧缺问题,工作经费微薄,人员、装备配置不到位,难以正常开展工作。比如广西南宁市政府作为复议机关审理的行政复议案件每年都在300件以上,而正式在编的行政复议工作人员仅为4人,且还要兼顾应诉和其他法律事务工作。

  4.大多数复议机关因害怕成为被告,对行政复议决定很少采取变更处理,从而导致复议决定维持率居高不降的现状,即便对确需变更处理的案件,一般也都采取责令被申请人撤销原具体行政行为的做法。

    5.办案质量和效果不理想,办案效率不高,缺乏社会公信力;行政复议资源分散,分布不平衡,导致人力不足,特别是县级行政复议人员严重不足,且结构、层次不合理。行政复议资格的取得需要经过培训、考试、审核、证书制发等一系列流程和较长的时间,但是,从目前的调研情况来看,在基层从事行政复议工作的人员流动性较大,部分行政复议人员刚取得资格证就离开复议岗位,有的甚至还没有取得资格证就离开了复议岗位,以广西为例,目前基层没有获得复议资格的工作人员办理行政复议案件的情况十分突出。

  据国务院法制办初步统计,我国行使行政复议权的机关有1.8万多个,但地方三级政府的行政复议力量严重不足,现有的专职行政复议人员仅有1532人;区县级政府专职行政复议人员平均仅有0.2人,却需要办理案件总量的50%,使70%的行政纠纷案件未经行政复议直接进入了行政诉讼。这说明当前的行政复议体制在一定程度上制约着行政复议工作的开展。

  少数民族自治区的行政复议工作中除了存在上述问题外,还具有明显的民族个性。各民族有着自己的生产生活传统习俗和民族文化,具有相对独立的思想、道德习惯以及自身特殊的道德伦理观念和行为准则。近年来,虽然受学校教育、外出务工以及互联网等因素的影响,少数民族在不同程度上与汉民族相融合,打上了“汉化”的烙印,但群众在通过行政复议来维护自己合法权益、解决矛盾纠纷方面,还难以发生根本性转变,群众对“民告官”还心存疑虑,对于“该告谁”、“向谁告”、“怎么告”等一系列问题尚未弄清,特别是在行政复议决定维持率偏高的情况下,不愿意通过行政复议来解决行政争议时有存在。

  此外,少数民族自治区经济相对落后,人才非常容易流失,从而造成基层专职法律工作者非常欠缺,既精通法律专业知识又对少数民族意识形态有深入研究的人才更是少之又少。在少数民族地区地开展行政复议工作,如果不尊重地方民族习惯,仅靠机械执行法律的条文,是难以解决实际问题的,不但不能做到“案结事了”,平衡当事人的心态,化解矛盾纠纷,甚至还会起反作用,使矛盾的激化程度更深。

  为此,在少数民族地区开展行政复议工作任务十分艰巨,如何提高行政复议队伍的法律素质与工作能力,引导百姓通过行政复议渠道维护自己的合法权益,积极通过行政复议有效化解各种行政争议,是行政复议工作的重中之中。

  二、推行少数民族自治区行政复议体制改革的对策和措施

2015年,《行政诉讼法》进行了重大修改,复议机关维持原行政行为的作共同被告、行政机关负责人出庭应诉等新诉讼制度的建立对行政复议工作产生了巨大影响,对现行行政复议体制机制的改革创新迫在眉睫。

针对当前行政复议工作现状和存在的相关问题,近日,广西壮族自治区以柳州为试点,正式启动全区行政复议体制改革试点工作。经过调研对比分析前全国各地的改革模式后发现,浙江省推行的行政复议相对集中体制改革的“义乌模式”在有效化解行政争议上的优势更加明显,更加符合广西发展需要。浙江省采取成立行政复议局的模式,有效解决了现行体制下复议职能分散于各个层级的政府和工作部门,造成的行政复议机关分散、人员分配不平衡且队伍建设困难的问题,通过将政府工作部门的行政复议管辖权收归本级政府统一行使,把分散的复议申请渠道整合到“一个窗口”集中统一受理,实现复议管辖权的有效集中与合理分配,最大程度地整合行政复议资源有效提升行政复议工作质量,便民利民。广西改革的思路如下:

(一)基本原则
    1.坚持便民高效。认真贯彻“复议为民”理念,坚持正当程序与便捷高效相结合,突出行政复议便民、高效、专业的优势,为人民群众提供多元、便捷的矛盾纠纷解决方式。
  2.坚持依法实施。在行政复议法的框架内,对行政复议职责和资源进行整合,充分发挥行政复议制度的监督、纠错功能,规范行政机关行政权力运行,深入推进依法行政,加快建设法治政府。

3.推动法治政府建设。加强行政复议工作是法治政府建设的重要内容,关系到政府的执行力和公信力,关系到依法治国基本方略的落实。行政复议作为依法行政、建设法治政府的重要环节,通过强化内部层级监督、纠正违法或者不当的行政行为,达到保障和监督行政机关依法行使权力、依法履行职责的目的,在解决行政争议,营造稳定的法治环境,促进政府依法转变职能,提高依法行政能力,推动法治政府建设等方面发挥着重要作用。

(二)工作目标

行政复议工作以“一个窗口”对外,建立一支稳定、专业的行政复议人员队伍。

(三)改革内容

1.行政复议职责相对集中。以市政府工作部门为被申请人的行政复议申请,原则上由市政府统一受理,该部门应当引导申请人向市政府提出行政复议申请,行政复议法律文书以市政府名义作出,加盖政府印章。向市政府工作部门申请行政复议的案件,应当转送市行政复议机构集中承办,并以该部门名义作出行政复议法律文书,加盖部门印章。

涉及公安类以及海关、金融、国税、外汇等实行国家垂直领导的行政机关和国家安全机关的行政复议案件,仍按照行政复议法有关规定办理。

2.设立相对独立的行政复议管理机构。主要职责是:集中承办向市政府工作部门申请行政复议的案件及后续提起的行政诉讼案件。负责承办以市政府为复议机关的行政复议案件;承办以市政府为被申请人、被告的行政复议案件和行政应诉案件,涉案具体行政行为由市政府工作部门负责实施的仍由该部门负责承办行政复议答复及行政应诉工作。承办以市政府作为赔偿义务机关的行政赔偿案件,涉案具体行政行为由市政府工作部门负责实施的仍由该部门负责承办。研究全市行政赔偿工作中出现的问题,并提出意见和建议。监督、指导全市行政复议、行政应诉、行政赔偿工作。组织实施全市行政复议、行政应诉、行政赔偿案件统计分析工作。

3.建立沟通配合机制。行政复议职责集中后,加强市行政复议局与自治区、市相关部门的沟通衔接,交流行政复议工作经验和做法,建立行政复议办案协商机制。根据案件审理需要,市行政复议局可要求相关部门和单位予以协助。

4.规范行政复议工作。建立健全行政复议立案审查、调查取证、听证质证、调解和解、集体讨论、监督检查、卷宗归档等一系列工作制度,实现相对集中行政复议工作有章可循。

5.落实办案场所和装备保障。为市行政复议局配备一定数量的办公用房和听证审理室、调解室、档案室等功能用房,以及监控、摄像、速录电脑、打印设备等配套设施,适应我市行政复议职能相对集中后工作所需。

6.组建专家咨询委员会。委员会由人大代表、政协委员、法学教授、行业专家、资深律师等组成,在办理重大疑难复杂案件时,提供专业性较强的法律法规政策解读、本行业本系统专业知识解答等。

(四)保障措施

1.加强组织领导。成立行政复议体制改革工作小组。负责统筹协调相关工作,推动行政复议体制改革顺利进行。  

2.组建改革顾问委员会。委员会由市中级法院分管行政审判工作的副院长及行政庭庭长、各城区法院分管行政审判工作的副院长及行政庭庭长和市政府法律顾问组成,为推动行政复议体制改革提供智力支持。

3.加强宣传引导。强化行政复议救济途径宣传,多渠道向社会公开行政复议体制改革后案件受理程序等事项,提升公众知晓率和信任度,营造行政复议体制改革的良好氛围。

4.明确责任分工。市法制办会同市编委办负责行政复议体制改革试点的牵头组织实施,按要求做好复议职能、机构、编制调整及人员录用等工作,建立健全行政复议各项工作制度,落实工作措施,不断提高行政复议工作的专业性、权威性和实效性。市财政局和市机关事务管理局做好行政复议工作经费、办案设备、办公场所等的保障。市政府各相关部门按照市统一部署,及时做好事项梳理、工作交接等工作。

5.部门协同推进。在行政复议职责集中、机构和人员编制整合调整过程中,应确保政令畅通,妥善做好工作交接,确保无缝衔接。相关部门应积极配合行政复议体制改革。

推进行政复议体制改革改革,进一步完善现有行政复议机制,是我国行政复议体制改革将迈出的新步伐。在少数民族自治区推行成立行政复议局的模式,不仅能有效解决当前制约行政复议工作的瓶颈问题,而且可以为在全国范围内推广少数民族地区行政复议体制改革提供范例。 

 

 
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