政务咨询
网站地图为了解学习兄弟省区政府法制工作的先进经验特别是推进法治政府建设的成功做法，有针对性地研究解决我区政府法制工作中遇到的困难和问题， 5月中旬，自治区法制办党组书记、主任雷震同志带队赴浙江省、江苏省、江西省（以下简称“华东三省”）等地开展了专题学习调研。近年来，华东三省依法行政和法治政府建设工作一直位居全国前列，政府法制工作所取得的成效有目共睹，其中诸多经验值得汲取和借鉴。
一、学习调研的基本情况
此次学习调研从5月14日至18日，共5天，重点围绕“推进法治政府建设中的成功经验和遇到的新问题”“政府法制工作如何围绕党委、政府中心工作发挥作用”“加快仲裁发展的对策建议”“政府法制工作特别是行政复议工作的创新做法及成效”主题开展，其中，对浙江和江苏两省的调研侧重在推进“放管服”改革、行政复议体制改革及仲裁事业发展的成功经验，对江西省的调研侧重在政府法制部门如何围绕党委、政府中心工作特别是脱贫攻坚发挥职能作用。期间，与南京大学进行了交流对接，主要是了解该校开展东盟国家法律研究以及商讨我区如何加快发展仲裁工作助力于“一带一路”建设的事宜。调研组通过实地考察学习、与华东三省法制办进行座谈交流等形式开展了学习调研。
二、华东三省法治政府建设和政府法制工作基本情况及其经验做法
（一）关于政府法制机构人员编制情况
浙江省法制办现有人员68人，内设13个处室（含机关党委、研究室，下同），主任1名， 副主任5名，副巡视员1名。江苏省法制办现有人员93人，内设13个处室，主任1名，副主任4名，副调研员2名。江西省法制办现有人员62名，内设11个处室，主任1名，副主任3名，副巡视员1名。
（二）关于推进法治政府建设工作
1.在推进“放管服”改革工作方面
浙江省大力推进“最多跑一次”改革。进一步深化“放管服”改革。全面梳理和规范各类办事事项, 优化办事流程, 推行“一窗受理、集成服务、一证通办”。积极推进事项网上办理、证照快递送达, 省市县50％以上的事项开通了网上办理。深入开展减证便民专项行动。建成省市县投资项目在线审批监管平台2.0版。截至2017年底, 省级“最多跑一次”事项达665 项, 设区市本级平均达755项, 县（市、区）平均达656 项, 全省“最多跑一次”实现率达87. 9％, 办事群众满意率达94. 7％。深化行政审批制度改革。制定发布全省行政许可事项目录（2017年）, 全省行政许可事项从2016 年底的516 项减少到459 项。制定实施“区域能评、环评+ 区块能耗、环境标准”改革指导意见, 开展德清“标准地”改革试点。在全省范围推行20 个领域证照联办、12 个事项“多证合一、一照
江苏省围绕“放管服”改革，进一步加快政府职能转变。深化行政审批制度改革。将“不见面审批”作为“放管服”改革的重中之重，出台《关于全省推行“不见面审批”改革（服务）实施方案》，大力推动以“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”为主要内容的“不见面审批（服务）”改革，13个设区市和96个县（市、区）均已出台具体方案和事项清单，力争做到群众和企业“不推一扇门、不见一个人、办成所有事”。目前，省市县三级共公布不见面审批（服务）业务111188项，全程在线办理比例达98%以上。省政府公布企业投资项目省级“不再审批”清单、国家级开发区全链审批赋权清单、赋予行政管理体制改革镇经济社会管理权限指导目录等，进一步取消和下放行政审批事项。同时，针对市县简政放权创业创新评价中发现的问题，提出“
江西省纵深推进“放管服”改革，政府履职效能不断提升。持续推进简政放权。出台《江西省行政权责清单管理办法》，在全国率先建立权责清单动态调整制度，先后对33家省直部门477项权力事项进行了动态调整和更新。着重厘清省市县三级政府职权关系，避免不同层级间因职责模糊出现争权诿责、监管真空，得到中央编办充分肯定。认真做好国务院3批次共计227项精简事项的衔接落实工作。目前，省本级保留行政审批事项337项（仅15项由该省地方性法规设定，主要集中在生态环境保护领域），其他各类权力事项2743项；行政审批事项累计精简率由51%提高至56%，行政权力事项精简率由63.6%提高至65.3%，简政放权取得了实质性成效。2016年，全省网上审批系统建成并上线运行，实现了省市县三级政府部门的非涉密行政审批事项全流程、同平台网上办理。不断优化政府组织结构。按照精简、统一、效能的原则，及时调整机构设置，优化职能配置，提升行政效能。有效整合省委、省人大常委会、省政府、省政协“四套班子”机关事务管理机构，成立了省机关事务管理局；加强省“河长制”办公室、省山江湖办公室等生态环境保护机构建设，强化生态文明建设方面职能和力量；抓住国务院批复设立赣江新区的有利时机，及时组建了赣江新区管理机构；按照大部制改革的要求，重新调整理顺了庐山管理体制。市县政府机构改革和市场监管体制改革全面完成。
2.在推进行政复议体制改革创新方面
浙江省政府2017年6月印发《关于深化行政复议体制改革的意见》（以下简称《意见》），对全省深化行政复议体制改革作出重要部署，要求2017年设区市率先开展行政复议体制改革，有条件的县（市、区）同步推进改革，2018年全省全面推进并基本完成行政复议体制改革，做到一级政府行政复议工作以“一个口子”对外，形成一支稳定、专业的行政复议人员队伍，建立较为完善的行政复议工作机制，努力推进行政复议能力建设，发挥行政复议在推进依法行政、解决行政争议中的重要作用，使浙江省行政复议工作走在全国前列。尤其是，义乌作为浙江省第一个获批行政复议体制试点，率先成立了全国首家实体意义的行政复议局，提出了实质性复议改革措施的“义乌模式”，为全国行政复议体制改革提供了实践经验。截至2017 年底, 浙江省近半数市县已开展行政复议体制改革, 行政复议“一口对外”、属地办理更加便捷, 公信力也更强。2017 年, 全省新收行政复议申请约1. 1 万件, 比上年增长36. 2％, 办结案件直接纠错率为15. 8％。
江苏省是国务院法制办确定的全国8个行政复议委员会试点单位之一，
江西省为进一步整合行政复议职责，集中和优化行政复议资源配置，发挥行政复议纠正违法行为的制度功能，为人民群众提供便捷、高效的争议解决和权利救济途径，根据省委、省政府的部署，积极推进行政复议体制改革工作。
浙江省、江苏省推进行政复议体制改革模式虽不相同，但效果都十分显著,主要体现在：一是确保了复议工作的统一性和专业性。行政复议局（复议委员会）对行政复议案件实行统一受理、集中审理的工作机制，行政机关以外的“外部委员”占委员总数的30%以上，使得履行案件议决职责的委员在构成上更具有专业性、代表性和独立性。二是增强了复议机关的公信力和权威性。行政复议局（复议委员会）作为具体行使相对集中行政复议权的机构，集中受理、统一调查、集中议决、统一决定，并采用听证会和案审会形式审理、议决复议案件，加上由“一把手”市长亲自挂帅，具有了相对独立的地位。通过程序上的规范和制度上的完善，使其办理行政复议案件具有了准司法性，办案的透明度和公正性大大增加，社会公信度也随之提升。三是提高了复议案件办理质量和效率。通过集中行政复议权，高质量、高效率地化解了一大批行政争议，同时也发挥了行政机关内部层级监督作用，复议案件办理周期明显缩短，办案效率大大提高。四是提升了复议人员的办案能力和领导干部的依法行政意识。复议试点中，通过推进行政机关负责人参加复议听证“出席、出声”和复议机关负责人主持案件审理，提高了各级领导干部的法律意识，增强了依法行政的自觉性，改进了行政机关的执法理念。
3.在推进仲裁事业发展方面
浙江省始终坚持仲裁工作在党委、政府领导下开展，让仲裁工作融入党政工作大局；着力推进仲裁机构和队伍建设，不断提升浙江仲裁影响力、公信力。坚持每年召开全省仲裁工作会议，并建立了领导干部干预仲裁活动、插手具体案件处理制度，并部署了相关措施，要求对于领导干部干预仲裁活动、插手具体案件处理的，以及仲裁机构内部人员过问案件的，仲裁机构和仲裁员都应当如实记录、随案入卷，做到全程留痕、有据可查。据统计，全省仲裁机构2017年受理仲裁案件约1. 8 万件, 标的额达180 多亿元。
江苏省多年来不断规范仲裁机构内部管理和加强仲裁队伍建设，优化仲裁环境。2017年省政府办公厅印发《关于规范行政裁决工作的意见》，切实推进行政裁决与行政复议、行政诉讼、民商事仲裁等其他救济方式的有机衔接和协调，积极构建多元化矛盾纠纷解决机制。2017年，全省13个仲裁委员会共受理案件6300余起，涉案标的额达162.33亿元。
南京大学一直关注国际仲裁理论与实务的最新发展并长期致力于东盟法律研究和搭建中国仲裁与东盟国家间交流对话的平台，并取得了丰硕的理论成果和实践经验。特别是该校法学院知名法学专家、博士生导
座谈认为，当前广西迫切需要立足“三大定位”，主动服务“一带一路”建设，抢占机遇，积极开拓创新，搭建平台，主动融入国际商事仲裁大舞台，改变至今广西仲裁工作无涉外仲裁的现状，积极提升和扩大广西在国际商事仲裁领域的国际影响力和话语权，在广西构建开放型经济新体制，特别是推进“一带一路”建设中发挥更大作用。
（三）政府法制部门如何围绕党委、政府中心工作特别是脱贫攻坚发挥职能作用
近年来，华东三省政府法制工作不断创新，依法行政全面推进，科学立法和民主立法不断拓展，法治政府纵深推进，法治成为三省改革发展稳定大局的坚实护航者。
特别是，在经济总量与广西不分伯仲的江西，近年来全省各级政府法制机构围绕中心工作，积极探索，开拓创新，各项工作扎实推进，取得了明显成效：省委省政府就法治政府建设作出部署后，各地迅速行动，普遍结合实际出台了本地《纲要》，对本地法治政府建设作了具体安排；2017年1月，省法制办联合省编办出台了《关于进一步加强市县政府法制机构建设的意见》（赣编办发﹝2017﹞7号），各级政府法制机构建设进一步加强；立足政府参谋助手职能，各级法制办政府常务会几乎是逢会必参加，成为各级政府重要的法律顾问，在政府重大行政决策合法性审查上发挥了不可替代的作用；各设区市有了地方立法权后，主动跟进当地党委政府决策部署，对地方管理事项及时进行立法，体现了地方立法特色，充分发挥了立法引领和推动作用；充分发挥行政复议、行政应诉和行政调解在化解行政争议中的作用，大量矛盾纠纷得到化解，维护了社会和谐稳定；创新开展行政执法监督工作，在推进“双随机一公开”监管机制落实和“两法衔接”信息平台建设工作上不等不靠，取得了初步进展。
一是提升政府立法质效。根据立法权限，加强重点领域政府立法，提高立法质效。江西省各设区市对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项立法进一步加强。积极创新扩大公众有序参与立法的途径和形式，落实委托起草和第三方评估机制，立法质量切实提升。同时，注重将“纸面上的法”落实为“行动中的法”，进一步增强人民群众对法规规章的认同感。比如，围绕乡村振兴，为推进国家生态文明试验区建设，打造美丽中国“江西样板”，2017年完成了《江西省湖泊保护条例》《江西省林木种子管理条例》等地方性法规的审查修改任务。
二是提升合法性审查水平。争取省政府支持，增设了合法性审查处，为有效开展合法性审查工作提供了人员保障。根据《江西省县级以上人民政府重大行政决策合法性审查规定》要求，对诸如《国家生态文明试验区（江西）实施方案》等51件拟由省政府出台的重大行政决策进行了合法性审查，为省政府决策提供了科学依据。
三是落实法律顾问制度。充分发挥政府法制机制政府法律顾问主体作用，建立公职律师制度，强化其他法律工作者的法律顾问作用。
四是狠抓“双随机一公开”监管机制落实。江西省政府办公厅联合省信息中心进行“双随机一公开”执法检查系统开发，建设了行政执法监督平台。现共梳理省直35家执法部门的324个检查事项、2328名可参与双随机抽查的执法人员和51487个检查对象，目前平台具备了上线运行的条件，今年将开通使用。这是全国首个实现省市县三级双随机抽查工作在线抽查的信息化平台。国务院职转办专报信息刊登了《江西省全力落实“双随机一公开”监管》，且编入国务院职转办《简政放权放管结合优化服务改革经验汇编》。
五是狠抓“两法衔接”信息平台建设任务落实。江西省“两法衔接”信息共享平台已基本建成，即将投入使用。届时，省市县三级行政执法机关可在平台上实现行政执法案件的网上办理、网上公示、涉嫌刑事犯罪案件的网上移送。目前，试点单位的市县两级政府及其所属行政执法部门均已建立三项制度及其操作规程。执法公示工作通过江西省“双随机一公开”行政执法监督平台，已在全省范围内实现了省市县三级执法事项、执法人员、执法结果的公示。执法记录仪和录音设备各试点单位也基本配备。重大执法决定法制审核制度随着依法行政的深入推进，已成为全省各级行政执法机关通用做法。
六是狠抓三项制度试点工作落实。2016年国务院办公厅印发了《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度》的方案，明确在江西省南昌市、赣州市开展推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度试点工作。调研了解，目前南昌和赣州两市不等不靠，紧密联系实际，突出问题导向，积极稳妥实施，一套可总结可复制可推广的经验做法正在形成。
三、感受和启示
华东三省法治政府建设和政府法制工作的经验做法和取得的成效给调研组留下了深刻印象，也给了我们很多有益的启示。
（一）抓住“关键少数”。调研显示，华东三省不断深化领导干部学法用法工作，让法治成为领导干部想问题、做决策、办事情的基本准则。浙江省委班子率先垂范，通过举办常委学习（扩大）会、理论中心组学习会、专题读书会、“浙江论坛”报告会等形式，组织专题法治学习。不断健全领导干部“提任必考”“以考促学”机制，推进领导干部学法用法常态化、规范化。江苏省把治水、拆违等转型升级重点工作，作为法治浙江建设的实践平台，推动重点工作和法治建设相互促进。
（二）经济发展与社会进步为坚实基础。法治政府建设无法脱离经济社会发展而孤立进行，它是各省新时代推进经济社会发展再上新台阶的系统性工程之一。华东三省法治政府建设的实践证明，经济与社会的率先发展是法治政府建设的现实基础，而法治政府建设的深入推进则为三省经济增长、社会进步不断提供法治引领、制度规范和保障作用。数据显示，截至2017年底，江苏GDP突破8.5万亿元，浙江GDP突破5.1万亿元，在全国占比继续加大。这一成绩的取得与法治政府建设和经济社会形成的良性互动有着内在的必然联系。
（三）能力提升与文化建设为精神动力。法治政府的制度建设必须与政府工作人员法治能力提升以及整个社会的法治文化建设有机结合，方能取得成效。华东三省法治政府建设的关键在于提高公职人员特别是领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。其中，领导干部的法治意识、法治观念、法律素养、法治能力至为重要，这就需要注重法治文化建设，使法治政府建设与法治文化建设有机结合、共同推进。
（四）法治惠民与人民满意为价值追求。在法治建设进程中，华东三省始终坚持把法治惠民作为法治政府建设工作的出发点和落脚点，认真实施法治惠民实事工程，推进法治实事工作规范化、制度化。所属各地通过实施法治实事工程，推动解决了一大批涉及环境保护、教育经费、医疗卫生、劳动争议、公正规范执法、社会保障、食品安全以及征地拆迁等群众关注的难点热点问题。依法保障公民权利，努力维护群众利益，从而得到人民群众的广泛认同。调研显示，近三年来，浙江省、江苏省公众安全感达95%，群众法治建设满意率达92%以上。
（五）制度完善与机制优化为重要保障。华东三省法治政府建设将制度构建和体制机制保障放在前提与基础位置。依照中央部署，遵循建设规律，结合各省情实际，不断总结所辖各地在法治政府建设实践中的有益经验，建立健全相关制度，创新完善体制机制，如浙江杭州推出了法治宣传服务G20峰会十大举措；桐乡市高桥镇依靠“百姓议事会”，形成了法治、德治、自治“三治合一”的基层社会治理新模式；舟山渔区建立了“调解船”“海上老娘舅”等群众性协管组织，及时预防和减少海上渔事纠纷的升级，打造“海上枫桥”……；江苏的行政权力网上公开透明运行、政社互动的“太仓模式”、公职律师制度、行政首长出庭应诉的“海安样本”等，在全国范围内均有很大影响力和示范效应。
（六）法治创建与实效考评为有力杠杆。法治政府建设和实效考评是推动各省各地法治政府建设的重要工作载体，也是检验、衡量法治政府建设成效的重要标尺。华东三省在法治政府建设过程中，开发创建了考评方面的量化指标体系并付诸应用，大大提升了省内各级政府机关和公务人员尊法学法用法守法的意识和能力。比如，江苏省2008年在全国第一个以政府令的形式发布《江苏省依法行政考核办法》，组织开展市县乡三级政府和省市县行政执法部门依法行政考核，并将考核结果纳入政府、政府部门及其工作人员的实绩考核指标体系。江西省明确由省政府办公厅牵头，将法治政府建设成效纳入政府部门绩效考核、市县科学发展综合考核、领导班子和领导干部政绩考核、法治江西建设考核、综治考核和文明创建考核体系并占有必要权重，充分发挥考核评价对法治政府建设的重要推动作用。加强对法治政府建设进展情况的督促检查，结合法治政府建设年度工作要点，开展定期检查、专项督查和年度考评。
四、启示与思考
广西近年来法治政府建设工作取得长足进步，但与经济社会发展形势不相适应，特别是与沿海经济发达省份相比，差距仍然十分明显。结合广西实际，调研组认为，当前以至今后一个时期，应当从以下几方面进一步推进广西法治政府建设工作。
一要深化法治思维和依法办事能力建设。加强对领导干部法治思维能力方面的培训，重点培养领导干部的规则思维、权利思维与程序思维；加强对政府工作人员的法治教育培训，要求谙熟与本职工作相关的法律知识。注重通过法治实践提高领导干部和政府工作人员法治思维和依法行政能力，在深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的工作实践中，在全区各级行政机关和领导干部中逐步形成尊法、学法、用法、守法的良好氛围，逐步强化重视法治素养和法治能力的用人导向。
二要提高制度建设质量和实施效果。在建章立制过程中，主动向社会公开征求立法建议项目，根据轻重缓急程度合理编制政府立法规划，制度建设兼顾前瞻性与可行性。重要行政管理地方性法规规章由政府法制机构组织起草，避免政府立法中部门利益的干扰。开展制度实施的成本收益分析等活动，注重制度实效的发挥；开展立法后评估等活动，根据评估结果适时调整制度内容，提升制度建设质量。推进政府规章和规范性文件清理等工作的常规化。
三要规范参与行政程序建设。要拓宽参与渠道，丰富参与形式，提升参与效果。对涉及本地区经济社会发展全局、与人民群众利益密切相关的行政决策、政府立法、规范性文件制定等方面的信息应充分公开，为公众有效参与提供前提条件。积极引导和规范公众参与公共事务，确保各类公众参与都能在制度渠道内妥当地进行。防止公众参与的表面化、形式化，完善对公众参与意见的处理反馈机制，强化对未采纳公众意见说明理由方面的程序建设。将说理贯穿于行政管理和行政执法全过程，加强公众参与行政执法监督载体建设。
四要提升社会治理法治化水平。加强对社会矛盾纠纷信息的收集研判，引导公民、法人和其他组织依法表达诉求和维护权益。积极培育基层群众自我管理的意愿与能力，实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接与良性互动。灵活运用各种法律手段和方式履行社会治理职能，提升行政机关在解决行政争议和民事纠纷中的作用。
五要强化监督问责和考核制度落实。抓住法治政府建设的“关键少数”，加强对部门主要负责人的监督，加强对基层依法行政的监督，更加重视舆论监督，对群众和新闻媒体投诉反映的问题，应认真及时地调查核实，依法处理公布。完善并严格落实相关的问责制度。注重对地方建设法治政府实际效果的考核和对领导干部推动法治政府建设工作绩效的考核，并注重考核结果的运用。
调研组组长：雷震
调研组成员：高慧渊、李国君、李佳祺
执笔人：李佳祺
